Кто и сколько платит за внешний ресурс для внутренней политики
Уличные волнения после думских выборов потребовали от Кремля масштабной аналитической работы с привлечением внешних экспертов — ведь никто не смог предсказать протесты и предложить ясную стратегию того, что с ними делать. «Власть» изучила, насколько эксперты влияют на принятие решений во внутренней политике, кто и сколько платит за экспертизу и как будет перестроена работа чиновников с политологами после возвращения Владимира Путина в Кремль.
10 ноября прошлого года Центр стратегических разработок (ЦСР) презентовал доклад с громким названием «Политический кризис в России и возможные механизмы его развития». «В России назревают серьезные политические перемены,— говорилось в 33-страничном документе.— Политический кризис в России уже идет полным ходом, хотя еще и не выплеснулся на поверхность. Он проявляется в падении поддержки Владимиру Путину и Дмитрию Медведеву, сужении электората «Единой России» и усилении критических настроений к политической системе, которую они олицетворяют». В докладе подробно расписывалось, что реакция населения на решение тандема поменяться местами может быть негативной, а думские выборы, если они пройдут с нарушениями, спровоцируют протест. ЦСР давал и подробные рекомендации, как власть могла бы избежать этих негативных последствий.
Глава ЦСР Михаил Дмитриев в беседе с «Властью» вспоминает, что отправил выжимку исследования в Кремль и правительство, но ответа так и не дождался. Зато ровно через месяц по крупным городам страны прокатилась волна протестных акций, а москвичи впервые вышли на Болотную площадь. После этого Дмитриева и его соавтора, социолога Сергея Белановского, стали называть пророками Болотной. Вышедший в мае второй политический доклад ЦСР «Общество и власть в условиях политического кризиса», подготовленный по заказу Комитета гражданских инициатив экс-министра финансов Алексея Кудрина, уже отрывали с руками. Как рассказывает Дмитриев, накануне публикации доклада ему звонили серьезные люди из высоких кабинетов и упрашивали дать доклад почитать как можно раньше. Почему чиновники и эксперты не обратили внимания на доклад, который помог бы Кремлю подготовиться к протестам и даже скорректировать действия во время думских выборов? «Тогда мы не считались политическим центром. Все эти фокус-группы были побочным результатом от других исследований, которые мы проводили в рамках других проектов»,— полагает сам Михаил Дмитриев. Опрошенные «Властью» эксперты из других аналитических центров ворчат, что фокус-группы — лишь один из методов исследования, причем не самый надежный. «Белановский постоянно предсказывал политический кризис — и вот наконец он случился»,— объясняют удачу коллег из ЦСР другие социологи. «Возможно, мы за деревьями не увидели леса: решая тактические текущие задачи, не было времени и возможности подумать стратегически»,— говорит гендиректор Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) Валерий Федоров. В Кремле и правительстве с докладом ознакомились еще в ноябре, рассказывают «Власти» чиновники, но тогда просто предпочли не обращать внимания. «Если описать общую схему влияния исследований на принятие решений, то это выглядит примерно так: все полученные доклады складываются в стопку, а как только происходит что-то серьезное, вытаскивают случайную папку»,— резюмирует один из консультирующих Кремль экспертов.
Кремлевская администрация пользовалась услугами внешних экспертов с первого же дня президентства Владимира Путина, причем в начале 2000-х были предприняты попытки поставить работу с экспертами на системную основу. «Если есть внешний ресурс и если ты не законченный идиот, ты им, конечно, пользуешься,— рассказывает «Власти» Александр Волошин, возглавлявший первую путинскую администрацию.— Активно пользовались и мы. Индустрия think tanks была бедненькая. Хотя и сейчас она не сильно богатая, но все же среда развивается».
Когда после дела ЮКОСа Волошин покинул Кремль, главным по внутриполитической экспертизе стал Владислав Сурков.
«Политическое планирование «сурковского периода» работало почти без изменений около десяти лет, только изредка люди менялись»,— рассказывает «Власти» бывший кремлевский чиновник. По словам бывших и нынешних сотрудников Кремля, общая схема участия экспертов в принятии решений выглядела примерно так. Главным поставщиком услуг был Фонд эффективной политики (ФЭП) Глеба Павловского (на фото), который долгое время обеспечивал аналитическое сопровождение и был фактически «выносным департаментом» администрации президента. Несколько структур писали ситуативную аналитику по более узким задачам. Среди них — Институт общественного проектирования (ИНОП), Центр политической конъюнктуры России (ЦПКР), Центр политических технологий (ЦПТ), некоторое время Институт современного развития (ИНСОР). Кроме того, с ельцинских времен Сурков унаследовал два формата: расширенные встречи с публичными политологами и еженедельное «политическое планирование» в узком составе.
При этом главным аналитическим продуктом, на который полагается власть при принятии решений, всегда была социология, рассказывает Александр Волошин. По его словам, в начале 2000-х наиболее влиятельным игроком на рынке считался фонд «Общественное мнение» (ФОМ). «Мы их услугами всегда пользовались, поскольку они честные и не очень сервильные. Они не могли подделать цифры потому, что нам эти цифры не нравились. И нам были нужны достоверные цифры, чтобы не жить в королевстве кривых зеркал»,— говорит Волошин. Сейчас у администрации президента два официальных подрядчика на социологические опросы: ФОМ и ВЦИОМ. Еженедельно их исследования отправляются в Кремль, правительство и «Единую Россию». Причем помимо результатов официальных исследований Кремль имеет доступ и к «закрытым» исследованиям, которые оба центра делают по спецзаказу власти — результаты таких опросов никогда не публикуются. Президент ФОМа Александр Ослон вспоминает, что в 90-е «непубличным вопросом» были опросы о здоровье Бориса Ельцина. «Они никогда не озвучивались по этическим соображениям»,— говорит он. «Секретным» вопросом ФОМа последних нескольких лет был вопрос о выборе «Путин или Медведев»: открыто фонд замеряет рейтинги каждого из членов тандема по отдельности, но официально никогда не просил респондентов ответить на вопрос, кого из двух они бы предпочли. «Начиная с 2007 года мы стали ставить вопросы, где были и Путин, и Медведев. Эти вопросы мы никогда не публиковали и отдавали заказчику. Ясно, что есть два лидера, два аппарата, и много-много разводок. Чтобы не быть вовлеченными хоть как-то в эти разводки я согласился, чтобы никогда не публиковать опросы, в которых фигурируют две фамилии одновременно»,— рассказывает «Власти» Ослон. По его словам, рейтинг Путина всегда был чуть выше, Медведева — чуть ниже. Был момент, когда рейтинги сблизились (конец 2010-го и весь 2011 год), но сейчас у лидеров самый большой разрыв — Путин впереди. Опросы, в которых респонденту предлагают выбрать «Путин или Медведев», ФОМ проводит до сих пор — даже после инаугурации. «Это как хорошая традиция или старая любимая вещь»,— объясняет свои мотивы Александр Ослон. Не публикуемые опросы ВЦИОМа касаются исследования возможной реакции на те решения, которые либо еще не произнесены, либо не согласованы,— так было с повышением пенсионного возраста, монетизацией льгот или возвращением губернаторских выборов, рассказывает Валерий Федоров. Правда, к этим опросам сейчас не особо прислушиваются. Например, рассказывает Федоров, закон о митингах процедуру «предварительной социологии» не проходил: исследование отношения граждан к отдельным пунктам проводили уже после внесения законопроекта. Подобные «закрытые» исследования социологов оплачиваются по совершенно особой схеме — далеко не все возможно заказать через существующую систему госзакупок. «По 94-му закону Кремль должен был бы выложить на сайте госзакупок техническое задание и описать, какие цели у таких исследований. Это тут же стало бы известно, и тогда какой-нибудь Навальный или журналисты порвали бы нас на куски»,— делится с «Властью» один из работающих на правительство социологов. В итоге был найден оригинальный выход: за такие исследования платят крупные госкомпании, которые за свои закупки отчитываться по закону не обязаны. «Еще в 90-е при администрации Чубайса основные платежи шли от сторонних плательщиков — так называемого дружественного бизнеса. Это были и «РАО ЕЭС», и в небольшой период «Газпром», когда мы делали для него исследования. Были какие-то банки и одна нефтяная компания,— подтверждает Ослон. — Это все было закулисье, которое обеспечивало возможность делать нужную работу». По его словам, такая практика оплаты частично осталась — сменились лишь компании. Один из экспертов называет дружественными компаниями, дающими денег на кремлевскую социологию, Сбербанк, РЖД, «Газпром» и «Роснефть». Запрос «Власти» во все четыре компании остался без ответа.
Помимо этого механизма, рассказывают бывшие чиновники и работающие на Кремль эксперты, некоторые работы оплачивались из так называемой тумбочки — фонда наличных денег, которые тратились на самые деликатные работы. По словам собеседников «Власти», это тот же самый источник средств, часто фигурирующий в выложенной в сеть переписке, которую приписывают руководителям Росмолодежи и некоторым чиновникам Кремля. Правда, источники «Власти» утверждают, что сейчас практика раздачи наличных «из тумбочки» уже прекращена.
Еще одно социологическое исследование, поступающее в Кремль,— это закрытая еженедельная и региональная социология службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны (ФСО). «Социологи в штатском» из ФСО работают со своими базами данных (зачастую ведомственными) своими особыми методами. По словам чиновников, обычно социология ФСО показывает более низкий уровень доверия к власти, чем «гражданские» исследования ФОМа и ВЦИОМа. Именно опросы ФСО перед декабрьскими выборами показали результат, наиболее близкий к итоговому, рассказывают читавшие отчет чиновники. Обычные социологи коллег из спецслужб недолюбливают. «Их методы непонятны, их цифры ни на что не похожи. Мы вообще не понимаем, откуда они берут свои данные»,— в один голос говорят социологи. Однако в Кремле предпочитают пользоваться информацией из разных источников, перепроверяя их. «Чем больше исследований, тем лучше. Не все полевые социологи безгрешны. Нужно знать: чьи социологи работают на губернатора, чьи поссорились с мэрией из-за непредоставленного помещения и так далее,— описывает технологию работы с опросами бывший кремлевский чиновник.— Наиболее адекватная цифра лежит где-то посередине между опросами традиционных социологов и социологией ФСО. Чтобы получить хороший прогноз, можно просто вычислить среднее арифметическое». Помимо работы с данными социологов Кремль привлекает экспертов для консультаций в рамках так называемого политического планирования — еженедельных встреч чиновников с экспертами. Такой формат работы был придуман еще в середине 90-х и перешел к Суркову по наследству от Чубайса и Волошина — Сурков лишь перенес встречу с пятницы на четверг. По словам участников совещаний в Кремле, круг приглашенных за десять лет менялся. Помимо Владислава Суркова в совещаниях в разное время участвовали тогдашний начальник управления внутренней политики (УВП) администрации президента Олег Говорун, его заместители Константин Костин и Алексей Чеснаков, глава ФЭПа Глеб Павловский, политолог Константин Симонов, депутат Госдумы пятого созыва от «Единой России» Константин Рыков, функционеры «Единой России» Алексей Чадаев и Андрей Писарев, главный редактор журнала «Эксперт» Валерий Фадеев, нынешний сенатор от Ингушетии Никита Иванов (работал в Кремле и в ФЭПе). В совещаниях участвуют и социологи Ослон с Федоровым. В середине 2000-х в планировании принимали участие президент Центра политических технологий (ЦПТ) Игорь Бунин и глава группы «Николо М» Игорь Минтусов. Сейчас активно в работу включился глава Агентства политических и экономических коммуникаций Дмитрий Орлов (член высшего совета «Единой России»). Иногда такие совещания играют важную роль при принятии политических решений. «Так, во время президентской кампании с нами обсуждали, стоит ставить планку на победу в первом туре или допустить второй тур, с демонстрацией демократизации,— вспоминает Ослон.— Но когда провели опросы, увидели, что большинство населения восприняли бы второй тур выборов именно как ослабление влияния Путина, а не как демократизацию процесса, и тогда было решено идти на победу в первом туре». Однако в основном функция приглашенных экспертов сводилась не к консультированию власти, а к пропаганде уже принятых наверху решений. «Основная роль приглашаемых экспертов сводилась к функции «говорящих голов»: это были люди, которые должны были публично объяснять, чем именно важно и нужно то или иное решение»,— объясняет чиновник Старой площади. По его словам, во многом это вызвано тем, что при Владиславе Суркове, начинавшем карьеру в PR, «управление по внутренней политике стало управлением пиарщиков». В Кремле появилось много выходцев с «Первого канала», где Сурков был первым заместителем гендиректора в 1998-1999 годах (тогда канал принадлежал Борису Березовскому). «Решение задач при Суркове было не стратегическим, а тактически-технологическим процессом»,— резюмирует чиновник. Именно поэтому в Кремле почти не был востребован жанр аналитических докладов от экспертных центров, отмечают собеседники «Власти». В разное время экспертные центры предоставляли в Кремль различные аналитические продукты. По словам участников рынка и чиновников, в «нулевые» основными подрядчиками Кремля были ФЭП, ЦПТ, Институт общественного проектирования, Центр политической конъюнктуры (ЦПКР), а в начале президентства Дмитрия Медведева — ИНСОР.
Главным «мозговым центром» администрации с конца 90-х считался именно ФЭП Глеба Павловского, многие сотрудники которого получали назначения в Кремль. ФЭП предоставлял в УВП несколько продуктов: исследование политических рисков, региональный мониторинг, а также «исследования политических и общественных сред». Годовой доход ФЭПа собеседники «Власти» на экспертном рынке оценивают в среднем в $1,5 млн, причем основные средства поступали не столько от государства, сколько от дружественных бизнес-структур, которые иногда заказывали исследования и для своих нужд. Влияние записок ФЭПа чиновники сейчас предпочитают не преувеличивать. «Нам приходили его исследования, но в какой-то момент мы просто перестали их читать: многие вещи наши сотрудники знали намного лучше и глубже»,— рассказывает источник «Власти». В 2011 году Кремль разорвал контракты с ФЭПом, а Павловский лишился статуса советника Владислава Суркова.
ЦПКР изначально создавался как аналитический центр при партии «Единство», а в «нулевые» обслуживал как администрацию президента, так и «Единую Россию». Руководили центром в разное время многие близкие власти политологи: Алексей Чеснаков, Валерий Федоров, Константин Симонов, Михаил Виноградов, Евгений Минченко. Отдельные заказы Кремля в середине 2000-х получал и Центр политических технологий Игоря Бунина, но затем переключился в основном на работу с правительством Москвы. Структура доходов ИНОП куда проще: центр был оператором-распределителем президентских грантов на «проведение социологических исследований и мониторинга состояния гражданского общества», а также получал гранты Общественной палаты (Валерий Фадеев является ее членом). В 2012 году ИНОП должен распределить 60 млн руб. Особняком среди близких к власти центров стоит ИНСОР, созданный и финансируемый экс-министром связи Леонидом Рейманом (является членом попечительского совета института). Поначалу он позиционировался как «мозговой центр» президента Дмитрия Медведева, однако уже к 2010 году институт утратил этот неформальный статус. «При каждой смене президента возникает одна ведущая экспертная площадка, которая становится мозговым центром реформ. В 1990-е это был Институт Гайдара, затем уже при раннем Путине был ЦСР времен Грефа,— рассказывает «Власти» ректор Академии народного хозяйства и государственной службы Владимир Мау.— В 2007 году я думал, что следующей такой площадкой станет ИНСОР, но не получилось. Институт получился интересный, но слишком политизированный, а политический контекст все же не должен доминировать — это мешает экспертной работе». «Его проблема была в том, что вместо экспертной работы они начали играть в политику: публикуя свои доклады о развитии будущего и агитируя за второй срок Медведева»,— подтверждают собеседники «Власти» в Кремле. В целом же, по отзывам экспертов, в последние годы спрос Кремля на внешнюю аналитику стремительно падал. «Казалось, что наступила стабильность, политика умерла и особых вызовов для власти не существует. Чиновники говорили: «Мы и сами все знаем»»,— вспоминает консультировавший власть ученый. Больших денег в сфере государственной аналитики тоже не крутится. На все НИОКР в бюджете администрации президента на 2012 год заложено 98 млн руб. В среднем одно большое аналитическое исследование может стоить до миллиона рублей, то есть за год Кремль сможет заказать около 100 докладов.
Новый куратор внутренней политики в Кремле первый заместитель главы администрации президента Вячеслав Володин (на фото) намерен использовать внешних экспертов гораздо активнее — к этому его толкает резко изменившаяся политическая обстановка. «Стало понятно, что одна из главных проблем системы — это отсутствие каналов обратной связи. Теоретически эту роль должны играть независимые эксперты, но при Суркове на совещания приглашались только лояльные специалисты — это все равно что говорить с зеркалом»,— объясняет бывший чиновник.
Дмитрий Бадовский (слева) и Дмитрий Орлов
Формат еженедельных консультаций с социологами и политологами Володин сохранил. Но своего «пула» пока не сформировал, говорят эксперты: консультанты пока в основном все те же. Но их круг будет расширяться. Налаживать связи с экспертами будет бывший замдиректора Института социальных систем при МГУ Дмитрий Бадовский, который был советником Володина, когда тот возглавлял аппарат правительства. В Кремле он получил пост заместителя начальника УВП и будет курировать новый департамент политического планирования. В нем пока человек пять, в их числе ученики самого Бадовского.
По словам экспертов, преимущество нового куратора — хорошие отношения с большинством политологов и способность к диалогу. В отличие от предшественников, для которых существовали «нерукопожатные» эксперты, Бадовский старается взаимодействовать с максимально широким кругом лиц. Так, для обсуждения последних решений (например, законов о выборах губернаторов и выборах в Госдуму) приглашались те, кого раньше с трудом можно было представить себе на Старой площади, например руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев. А приписанного к «оппозиционным» политолога Дмитрия Орешкина пригласили на встречу Путина с экспертами 6 февраля, но он отказался пойти.
Кремль намерен и создавать новые «мозговые центры». На роль «ФЭП 2.0» претендуют сразу несколько организаций. Во-первых, это новый Фонд развития гражданского общества, который возглавил экс-глава УВП Константин Костин. Учредителями фонда выступили несколько организаций: «Опора России», ИНОП, фонд «Общественно-политический центр», в попечительский совет вошли члены бюро правления РСПП. «Я хочу изучить историю и социологию протестных настроений — полномасштабно и глубоко этого до сих пор никто не сделал»,— делится Костин с «Властью» своими планами. Правда, на Старой площади утверждают, что основной специализацией фонда будут все-таки политтехнологи и выборы, а не аналитическая работа.
Второй создаваемый центр — фонд на базе Института социально-экономических и политических исследований, готовившего программу для «Общероссийского народного фронта» (ОНФ) и «Единой России» (ранее его возглавлял Николай Федоров, получивший пост министра сельского хозяйства). Теперь фонд возглавит Александр Шохин, его замом станет сенатор Светлана Орлова. По словам собеседников «Власти», фонд будет заниматься аналитикой, обеспечением выборов в регионах и поддержкой членов ОНФ, которые пойдут как самовыдвиженцы.
Наконец, Кремль намерен развивать сотрудничество с центрами экспертизы в университетах: МГИМО, ВШЭ, МГУ, СпбГУ и Европейским университетом в Санкт-Петербурге. Впрочем, хотя пиарщиков в Кремле сменили люди, которые формулируют запрос на независимую экспертизу и стратегическое мышление, у участников рынка есть сомнения в том, что работа окажется эффективной. Все упирается в кадры. Экспертные услуги власти в области политики в последнее десятилетие оказались в порочном круге: отсутствие спроса вело к вырождению профессии, а отсутствие хороших исследователей вело к падению спроса на экспертизу. Новых имен на рынке почти нет, так что Кремлю придется работать с имеющимся человеческим материалом.
Еще более важной, по словам собеседников «Власти», становится другая проблема — квалифицированные эксперты все менее охотно идут на контакт. «Многие внятные эксперты уже не могут себе позволить ходить в Кремль на совещания из-за репутационных рисков»,— вздыхает собеседник «Власти», близкий к Кремлю. По его словам, власть пытается решать проблему с помощью развития независимых площадок вроде фонда Алексея Кудрина или центра «Форум», попечительский совет которого возглавляет Волошин. Эти центры, по признаниям чиновников, могут стать площадкой для диалога с «серьезной оппозицией» — представителями крупного бизнеса, бюрократии и интеллектуальной элиты, которые в душе поддерживают требования Болотной площади и хотят плавной эволюции режима.
****
Придворные исследователи и разработчики
Для выявления самых ценных поставщиков исследовательских услуг администрации президента и аппарата правительства «Власть» проанализировала единый реестр государственных контрактов, размещенных управлением делами президента (обеспечивает деятельность вышеуказанных ведомств) на официальном сайте госзакупок (www.zakupki.gov.ru). При подсчетах учитывались только исполненные и находящиеся в стадии исполнения контракты на «услуги по исследованиям и разработкам», заключенные в 2010-2012 годах. Общая стоимость всех заключенных контрактов составила около 85 млн руб.
В рейтинге с единственным контрактом на 9,14 млн руб. победил научно-технический центр правовой информации «Система», предоставивший «услуги по исследованиям и разработкам в области права». Чаще всего управление делами президента обращалось за исследованиями к Финансовому университету при правительстве РФ (девять раз), Институту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ и МГИМО (по восемь раз). Елизавета Сурначева, Александр Габуев
